以利为利：财政关系与地方政府行为
- 《以利为利：财政关系与地方政府行为》- 周飞舟
- 出版时间： 2012-12-01 00:00:00
- ISBN： 9787542636492
- PC地址：https://weread.qq.com/web/reader/1e7326a0813ab7b45g014524
第一章 绪论：政府行为与中央—地方关系
在财政支出方面，地方政府负担了大部分地方支出，中国的分权格局主要表现在财政支出即“事权”的分权上面。由于中央政府掌握着对收入即“财权”的控制权，所以这种分权在本质上是“事权”的下放和“财权”的部分下放。与其叫作分权，不如叫作“放权”更为合适。
⏱ 2024-04-30 11:29:10
到底是以市场化改革促发展，还是以政府调节实现社会平等和经济增长，在意识形态方面就表现为所谓“右派”和“左派”的激烈争论。
⏱ 2024-05-01 01:46:56
虽然市场的作用不断扩大，“体制外”的力量不断成长，但是国家和政府的控制并没有明显的弱化，许多重要的市场要素如资本、土地乃至劳动力的配置权力仍然掌握在政府手中[插图]。与改革前不同的只是其控制的手段和方式出现了明显的变化。
⏱ 2024-05-01 01:50:13
精英替代理论假设在过去的计划经济体制中掌握资源分配权力的政治精英将逐渐被市场转型过程中兴起的经济精英和社会精英所替代，或者说社会的精英集团将呈现出分化的趋势，没有一种精英团体会像过去一样全面垄断社会资源的分配权。精英再生产理论则认为旧有的政治精英会在转型过程中利用其已经掌握的权力去维持在经济和社会中的地位，成长为新的经济精英和社会精英。
⏱ 2024-05-01 01:51:08
总结以上的研究，我们可以看出社会学在分析政府和社会关系时的特点。这主要表现在两个方面。第一，政府在与非政府力量互动时，自觉不自觉地采取了某些权力技术或变通策略。第二，政府在很大程度上是以一种与社会相对立的姿态出现的，无论政府对乡镇企业的“扶持之手”，还是对农民的“掠夺之手”，政府的动机似乎是“外生”的。
⏱ 2024-05-01 01:53:47
近半个世纪以来，西方现代政治经济学发展出了两个研究政府行为的基本范式，即公共财政学派和公共选择学派。公共财政学派将政府定义为公共物品和公共服务的提供者，其提供公共服务的效率是辖区居民对政府认同和评价的基础，这也构成了制约政府行为最重要的力量。居民可以通过“用脚投票”的方式来和政府行为进行互动，而政府在此基础上努力为辖区提供高水平的公共服务。公共选择学派则认为政府官员也有自己的利益，没有理由认为政府会将辖区居民的利益最大化而忽视自身的利益。
⏱ 2024-05-01 01:56:08
首先，省、市、县各级政府不但是各自独立的利益主体，而且有着极为明确的主体意识。
⏱ 2024-05-04 01:08:24
市对县的利他性财政政策正、是以市级政府能够与省级政府讨价还价的局面为前提的。也就是说，如果省与市的讨价还价变成纯粹的上对下的命令式或者压力性体制，则市对县利他性政策的空间也不会存在了。
⏱ 2024-05-04 01:10:48
就财政的中央—地方关系而言，改革开放以来经历了两个大的阶段，以1994年的分税制为分界点。分税制以前，政府间普遍采用的是财政包干制，上下级政府间每年或者每几年都要就包干的形式、基数、超收分成比例进行讨价还价。这为各级政府对上“利己”、对下“利他”的“放水养鱼”行为提供了一个基本的制度背景，也是典型的财政分权效应。而1994年的分税制将中央与地方的税收分配比例固定化了，一劳永逸地消除了上下级讨价还价的局面，而且通过这种比例将大部分财政收入集中到中央，所以我们说分税制既是一种制度化、规范化的改革，又是一种集权化的改革。
⏱ 2024-05-04 01:13:30
所以说，改革前后中央—地方关系发生了实质性的变化，即从改革前讨价还价的关系变成了改革后地方主要依靠中央拨付转移支付补助的关系。地方对中央的财政依赖大大加强了。
⏱ 2024-05-04 01:15:44
在这种局面下，基层政府的财力大小主要看上级拨付的转移支付量的大小，所以造成了中部地区的县乡困难、东部地区和西部地区的县乡财政相对宽裕的局面[插图]。这种局面构成了我们理解政府和企业、政府和农民关系的基础。
⏱ 2024-05-04 01:15:57
由于制造业企业上缴的主要税收是增值税，而分税制规定增值税75%归中央，25%归地方，所以在分税制以后，地方政府能够从企业上收取的地方税收大幅度下降。在这种局面下，我们在1990年代中期看到了地方乡镇企业大规模倒闭、转制的高潮。
⏱ 2024-05-04 01:19:18
事实上，我们普遍可以看到，分税制以后增值税已经完全不构成地方财政收入的主体税收。地方的主体税收迅速转变为被100%划为地方税种的营业税。营业税主要来自于建筑业和第三产业，这有助于我们理解90年代后期以至到今天仍然过热的地方基础建设投资热潮以及各种以“大兴土木”为主的政绩工程。地方政府的这种反应是预期之中的结果，预料之外的结果则是东部地区的地方政府开始开辟税收之外的财政收入来源，即“圈地”和“以地生财”。由于政府垄断了土地的一级市场，所以可以低成本地从农民手中获得土地，以高价格在土地二级市场卖出去，从中获得了巨额的土地转让收入。
⏱ 2024-05-04 01:20:07
政府的财政之所以被叫作“公共财政”，是因为政府配置、提供的资源、物品和服务具有公共性质，我们一般将这些物品和服务称为公共品和公共服务，这无疑是相对于“私人物品和服务”而言的。
⏱ 2024-05-04 01:25:06
在财政领域，我们将政府提供公共品的职责范围称为政府的事权，而将政府的财政收入叫作政府的财权。就政府和社会的关系而言，我们笼统地讨论政府的事权和财权，就政府内部的政府间关系而言，我们则要讨论事权和财权在各级政府之间的分配情况。
⏱ 2024-05-04 01:25:50
中国有五级政府，在财政关系上，每一级政府采取的是“下管一级”的制度，也就是说每级政府只负责制定它与其下一级政府的财政体制。
⏱ 2024-05-04 01:26:58
首先，我们评价和衡量政府间财政体制的一个重要标准就是要看一级政府的财权和事权是否相称或者对称。很明显，如果某级政府的事权远远超出其财权，则这级政府的财政就会出现赤字，并且没有能力为公共品和公共服务提供所需的资金；反过来，如果财权远远超出其事权，则政府提供公共品和公共服务的效率就会出现问题，因为财政收入基本上来源于税收，财权超出事权说明这个地区的居民上缴了过多的税收却没有充分享受到这些税收所能提供的公共服务。
⏱ 2024-05-04 01:28:29
一般而言，财政补助分为两种，一种被称为“一般性补助”(General Purpose)，没有指定补助的用途；另一种被称为“专项补助”(Earmarked or Specific Purpose)，是指资金都附带有明确的用途，下级政府不得将资金挪作他用。
⏱ 2024-05-04 01:30:10
财政分权的极端例子在古代是春秋战国时代的分封制；在当代，美国的“财政联邦主义”(Fiscal Federalism)是比较典型的代表。
⏱ 2024-05-04 01:32:15
对于财政集权而言，极端的例子就是新中国成立后1949年到1952年实行的严格财政“统收统支”体制。在统收统支的制度下，地方政府不但没有独立的财权，其财政收入完全归中央政府进行安排，而且其事权即支出权也由中央政府严格控制。
⏱ 2024-05-04 01:32:44
地方权力过大，容易造成中央的政令不通，在极端的情况下造成“诸侯政治”甚至地方割据和国家分裂；而中央实行过度的集权又容易使得整个政治和经济体制陷于僵化，难以对地方出现的问题进行灵活和适当的反应和处理，地方的小问题往往容易蔓延和发展成为全国性的大问题，从而也威胁到政权和国家的稳定。所谓“一放就乱、一收就死”就是指的这种状况。
⏱ 2024-05-04 01:33:58
软预算约束是一个被普遍使用的概念[插图]，在财政领域，软预算约束主要指下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政府的事后追加补助(Bailout)或者借债来填补。对于借债而言，下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任，包袱最终还是由上级政府来背。
⏱ 2024-05-04 01:35:49
分权虽然会促进地方政府间的竞争，但是这些竞争并不一定会消除软预算约束。这些竞争可以表现为招商引资，也可以表现为大搞“形象工程”，因为效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标。
⏱ 2024-05-04 01:36:41
第二章 改革前的中央地方关系
[插图]随着“一五”计划和社会主义改造的完成，我国中央—地方间的基本经济和财政关系的构架已经建立起来。根据上面的分析，这种框架的基本特点是：中央控制了全国大部分的人力、财力和物力的管理和分配，这种控制是通过计划指标管理的形式，并通过建立在各个工业经济部门的“条条”系统来进行直接的、自上而下的控制实现的。具体而言，重要的企业几乎全部纳入“条条”系统直接管理，其他企业则通过“块块”系统间接管理，但是其税收和利润大部分归中央财政进行分配。
⏱ 2024-05-04 01:48:04
这种全面放权一方面迅速刺激了经济增长，另一方面却带来了严重的问题。问题主要表现为严重的“浮夸风”以及经济结构的严重失调，其根源却是伴随着全面放权出现的地方政府指标竞赛行为。
⏱ 2024-05-04 17:41:43
从“大跃进”的实践中可以看出，锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量，而是相反，竞赛在压力之下愈演愈烈。只有造成了严重的经济和社会后果之后，中央政府才开始力图终止竞赛。
⏱ 2024-05-05 00:44:06
政府对社会经济资源的全面控制是锦标赛发动的另一个重要基础。如果我们按照资源配置的手段将社会经济资源分为“体制内资源”（政府计划控制）和“体制外资源”（市场控制），那么，通过对主要农产品的统购统销和三大社会主义改造，市场基本不再是配置社会经济资源的手段，几乎全部资源都通过政府控制的计划经济体制来进行配置和再分配。在这种形势下的分权只能是政府内部中央向地方政府的分权而非向市场和社会的分权。由于资源的再分配取决于中央政府的指标和计划体系，所以地方政府无法成为独立的利益主体和行动者，只能是在中央政府的指挥棒下进行比赛的参赛者。在这种竞赛中，竞赛的胜利者得到的奖励是完成或超额完成指标任务后的荣誉，并不能通过比赛得到不受比赛的发起者控制的额外利益。
⏱ 2024-05-04 17:49:14
在高度的政治控制之下，地方政府竞相通过制定高指标、全面动员社会经济资源来实现高指标来表现政治上的忠诚，“公司化”和“层层加码”就是实现这些指标的必然手段，而且为中央政府所允许和鼓励。中央对资源的高度控制使得地方政府并不关心投资和建设的长期经济效益，而只是以扩大投资规模为目标；
⏱ 2024-05-04 17:58:12
“一放就乱、一乱就收、一收就死”指的就是这种由“集权—放权”逻辑导致的经济波动和周期
⏱ 2024-05-04 17:50:27
第一，无论是收权还是放权，都有一个绝对的前提，就是国家经济资源的全面控制。在社会主义计划体制之下，市场和商品经济不存在，几乎所有的社会经济资源都归政府来管理和进行配置，因此“收放”实践可以被理解为国家通过行政手段来刺激、调整经济结构和经济发展速度的尝试。这种尝试的基本模式就是经济停滞时放权，过热和混乱时则集权。[插图]图2-1 固定资产投资规模变化情况（单位：亿元）第二，放权的核心手段是下放地方的投资权和企业的管理权。当然，鉴于计划经济的特点，伴随着投资权和企业管理权的下放，农业、商业乃至财权和事权也一般都出现下放的趋势。在放权过程中，关系国计民生的主要产品的产量成为推动、衡量地方竞赛的主要指标，而投资权的下放则是地方能够实现展开竞赛、追求目标的基本条件。第三，无论是集权和放权都是在中央其他方面的高度集权下展开的，越是放权，则越要求在其他方面集权。放权和集权又是在小心翼翼的控制下进行的，这种控制全面表现在人事上，或是在意识形态、政治和军事上。地方政府也形成独立的利益主体意识，但是并不能理解成为类似于西方分权体系下的独立利益主体，充其量只能叫作中央对地方的放权。地方政府展开的竞赛表面上是围绕经济，实质上也是在高度集权下展开的政治竞赛，地方经济并不能从竞赛中得益。
⏱ 2024-05-05 00:47:39
第三章 财政包干的效应和后果
承包制是在不改变所有权性质的情况下，将使用权和收益权让渡给经营者个人的一种所有权与使用权分离的产权结构。这种结构既维持了产权的公有或集体所有的性质，又能够有效地调动生产经营者的积极性，是一种典型的渐进式的改革策略。
⏱ 2024-05-05 23:10:58
财政承包，其基本思路是中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或者不予补助。
⏱ 2024-05-05 00:49:47
包干制总的精神就是“包”，“包”的前提就是将中央—地方各自的收支权限划分清楚，中央“包”给地方的是收支总数，而不对地方的增收、减支的权利多加干预。
⏱ 2024-05-05 00:52:48
虽然财政包干制的体制显得非常复杂，但是基本上可以概括为这样的四类：(1)总额分成，但是分成比例每年都变化；(2)固定比例分成，这种分成比例一定几年不变；(3)比例上解或者比例补助。在包干的基础上，超收或补助的部分按一定比例上解或者补助，这个比例可能是固定的，也可能按一定的比例递增；(4)定额上解或定额补助。这是俗称所谓的“大包干”的办法，只要地方政府的收入超出了定额，就可以全部留归己用。
⏱ 2024-05-05 01:03:51
财政分权(Fiscal Decen tralization)的理论是研究的一个基本起点。这个理论认为，在地方资源和生产要素可以自由流动和居民可以“用脚投票”的前提下，中央对地方的财政分权可以引发地方政府间展开良性的区域竞争，从而有效推动经济增长[插图]。
⏱ 2024-05-05 23:21:42
乡镇企业是最具中国特色的企业形式，主要有两个特点：一个是这些企业不是坐落于有规模经济效益的城市，而是散布在农村地区，其劳动力以家有土地的农民为主；另一个特点是其产权是乡镇或者村集体所有，是一种“共有”性质的产权结构。这种独特的企业在80年代兴盛一时，成为中国经济增长的核心推动力量。
⏱ 2024-05-05 23:16:24
在80年代的税收体制下，增加财政收入最为直接和有效的手段就是创办地方企业，而企业上缴的产品税和增值税就是财政收入增长的主干力量。自1985年到1991年，全国的税收总额年均增速7.7%，产品税和增值税的增长速度年均8%，而全国企业所得税的年均增速只有1.8%。前两个税种与企业的规模相关，而后一税种与企业的盈利相关。由此可见，地方工业尤其是乡镇企业的迅速发展是国家财政收入增长的一个重要动力，但是这种增长却与企业的效益关联甚小。
⏱ 2024-05-05 23:20:00
与乡镇企业蓬勃发展的态势不同，国有企业改革走的是一条典型的“渐进式”和“摸着石头过河”的道路，经历了复杂的制度变迁的过程，先后实行过“企业基金制”、“利润留成制”、“利改税”、“承包制”、“股份制”等等。总的来说，是从企业的利润分配改革扩展到经营体制的改革，再扩展到产权制度改革。产权制度的改革发生在改革开放的第二阶段，而利润分配、经营体制的改革大部分按先后顺序发生在第一阶段。
⏱ 2024-05-06 10:02:27
改革前，正如上一章所分析的，企业主要是通过上缴利润而非税收的形式增加国家的财政收入。
⏱ 2024-05-05 23:24:38
从上面的分析可以看出，企业固定资产规模的扩大与流转税的增长是同步的，而与所得税增长没有关系，和企业利润呈现出相反的关系。流转税大多以企业的产值或者增加值为税基，与企业规模有直接的关系。在“一揽子包干”的财政包干制下，主管部门或者地方政府要实现财政收入和GDP的增长，企业增收的作用并不明显，而企业规模的扩大才是其主要途径。
⏱ 2024-05-06 10:06:30
由此，我们看到了财政包干制下地方政府与国有企业的关系与其与乡镇企业发展的关系基本是类似的：企业规模的扩大是地方政府的主要关注点，而企业的效益则对于地方GDP和财政收入增长来说作用相对次要一些。而国有企业承包制的运行也促进了这种格局的形成，这主要与承包制的两个关键的制度设计有关。一个设计叫作“含税承包”。承包制在1987年推广，一直到1993年实行的都是所谓的“含税承包”，即承包基数包括了企业应该上缴的企业所得税和收入调节税。如果利润超过了承包基数，则实际上是以低于基数内55%的所得税率缴纳所得税[插图]，如果所缴纳的所得税和调节税超过了承包基数，则国家会将多出的税金返还给企业。这样一来，只要企业超额完成了承包基数，实际上就可以少交企业所得税和收入调节税。而且超额越多，就相当于减税越多。“含税承包”在实践中实际变成了“减税承包”。由于所得税和调节税归地方政府，所以地方政府要增加财政收入，根本不能依靠所得税。另一个设计叫作“税前还贷”，即企业可以在计算所得税前将所需还贷的部分扣除。这种设计在实践中有两个效应。一个效应与“含税承包”相似，即实际缴纳的所得税减少了，而且新增贷款部分越大，所得税减少的幅度就越大。另一个效应是客观上鼓励企业扩大贷款规模，因为新增贷款投资所产生的新增利润实际上无须缴纳所得税。对于地方政府而言，由于新增贷款投资可以直接带来以企业产值为税基计算的产品税、增值税和营业税等流转税，所以地方政府也对帮助企业获得新增贷款极有热情。这在实践中造成了企业规模在新增贷款下迅速扩大。
⏱ 2024-05-06 10:08:49
财政包干制是和乡镇企业的兴起以及国有企业的改革紧密结合在一起的。
⏱ 2024-05-08 17:41:56
地方与中央、地方各级政府之间几乎每年都会就此与中央政府进行讨价还价。各方的利益边界在讨价还价中逐渐明确，有研究发现，下级政府在谈判中的筹码就是地方的经济发展，形成了“放水养鱼”的财政包干与地方经济发展的基本逻辑，地方政府的利益主体意识逐渐明确起来[插图]。
⏱ 2024-05-08 17:43:47
但是，在财政包干制的增收压力下，地方政府和地方企业在利益上紧密联系在一起，形成了一定程度上的利益共同体。虽然没有直接干预企业，但是地方政府主动帮助企业获得银行贷款，企业的固定资产规模、生产规模得以迅速扩大，由规模扩大而带来的流转税收的增加成为地方政府完成财政包干任务的主要依靠。对于企业而言，规模的扩大实际上使自己成为地方政府财政的王牌，成为地方政府“自己的企业”，即使亏损，地方政府也要设法保全。
⏱ 2024-05-08 17:44:42
所谓的“放水养鱼”，是指地方政府通过各种途径向企业“注”水，以行政或者半行政手段动员地方资源来扩大企业生产规模，而不是建立真正的市场机制，使企业真正增强在市场竞争中的活力。实际上，在计划和市场的价格“双轨制”环境下，企业更易通过“寻租”来扩大规模，地方政府则更易通过“设租”来增加收入，虽然在这种局面下地方GDP和财政收入都能够达到快速增长，地方政府和企业的行为却是与建立市场经济的路径背道而驰的。在这种发展模式下，地方政府虽然退出了企业的经营管理，实际上却是更深地介入了企业的利益链条，与企业的命运紧密相连。对于国有企业而言，企业的贷款、流动资金和利润仍然基本掌握在地方政府手中，形成了“银行放款、企业用款、财政还款”的局面，而乡镇企业与地方政府的关系则更为密切，基本相当于地方政府自己开办的公司。
⏱ 2024-05-08 17:46:46
地方政府和企业的密切关系形成了地方政府的独立利益，加强了对新增加的经济资源的控制能力，这直接导致中央政府的再分配能力的下降与中央—地方关系的紧张状态。
⏱ 2024-05-08 17:47:24
在改革以前，中央政府的财政收入比重虽然很低，但是支出比重很高，这两个比重之间有着巨大的差额。这说明大量的地方政府组织的财政收入上解到中央来由中央政府负责支出。
⏱ 2024-05-09 11:24:29
简而言之，财政包干制将中央—地方关系由以前的“集中地方财力由中央支出”的局面改变到“就地收入、就地支出”的局面，由以前的收入支出不平衡改变到中央和地方各自维持收支均衡的局面。
⏱ 2024-05-09 11:24:52
第四章 分税制改革及其影响
中央政府于1994开始推行的分税制改革可以看作是对财政包干制的全面否定。
⏱ 2024-05-09 11:26:50
例如王绍光先生认为，财政包干制使地方积累了大量的财力，而中央的财政收入比重过小，“诸侯经济”的态势已经初步形成，这不但降低了中央政府调控经济运行的能力，而且中央政府的权威也受到影响。在这种背景下，分税制是中央集权的必然要求[插图]。
⏱ 2024-05-09 11:28:16
所以说，构成分税制基本背景的主线有两条，一条是中央与地方关系中中央财政的被动局面，另一条则是政府与企业的关系。财政包干制不但无法实现“政企分开”的目标，反而在一定程度上加剧了地方政府与企业的结合，这又反过来造成了中央财政能力的下降。这两条主线决定了分税制改革的集权性质以及对政府和企业关系的深远影响。
⏱ 2024-05-09 11:35:14
广义的分税制改革[插图]主要包括两个方面的内容，一个是税制改革，即税种的重新划分和调整，另一个是财政体制的改革，即中央和地方重新划分和调整各自的财权和事权。
⏱ 2024-05-09 15:05:50
首先，通过“财税分家”的改革，将征税的权力直接集中于中央。改革以前，税务是作为财政系统下的一个部门而发挥作用的，而财政部门是地方政府的“钱袋子”，是控制和管理最为严密的部门。为了地方利益，地方政府可以通过操纵税收部门而方便地“藏富于企业”。
⏱ 2024-05-09 15:10:48
分税制无疑是促成乡镇企业大规模转制以及国有企业股份化的主要动力之一。
⏱ 2024-05-09 17:37:11
与私有化浪潮相伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税
⏱ 2024-05-09 17:37:26
与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。
⏱ 2024-05-09 17:39:07
分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地出让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理，但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法，因此非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。
⏱ 2024-05-09 17:40:23
这都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。由于大部分外向型经济位于东部沿海地区，所以在这些地区城市化发展得最为迅速，政府“经营城市”的发展模式也最为突出。要经营城市，就要大兴土木；要大兴土木，则需要大量新增的建设用地。在这个宏观背景下，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。
⏱ 2024-05-10 08:02:42
按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让。在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样以来，土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共享。所以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金（土地收入）呈现出双双平行的增长态势。因此，新世纪激烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中，地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式。
⏱ 2024-05-09 17:43:20
第五章 转移支付体系的建立
自上而下的规模巨大的财政转移支付，是分税制后中央和地方财政关系中一个最为重要的特点。
⏱ 2024-05-09 17:44:13
中央对地方的转移支付包括三大类：税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。
⏱ 2024-05-09 17:44:26
[插图]
⏱ 2024-05-09 17:44:58
分税制将收入集中于中央而引起的地方财政缺口被认为是导致基层财政困难的主要原因，也就是学界所形成一定共识的“财权层层上收、事权层层下移”的效应。分税制虽然只是对中央和省级财政的收入划分做了规定，但是由于省以下的收入划分则由省政府决定，所以分税制造成的收入上收的效应就会在各级政府间层层传递，造成所谓的财权“层层上收”的效应[插图]。分税制后全国普遍流行一种这样的说法：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘”，可以在一定程度上反映出中央和地方的状况。其背后隐含的意思是明显的，就是中央“拿走了”本来应该属于地方的财力，而使地方财政尤其是县乡财政陷入窘迫的境地。县乡财政困难也被认为是90年代中期以后中西部地区农民负担问题日益严重的重要原因[插图]。但是，由我们介绍的转移支付体系来看，这种说法实际上是将问题过分简化了。中央“拿走”的部分实际上并没有被中央花掉，而是以转移支付的形式返还给了地方。我们如果只从总量来进行分析的话，将地方基层财政的困难归咎于分税制改革陷入有失公平。如果这些困难真与分税制有关系的话，问题应该出在转移支付上面。
⏱ 2024-05-10 22:23:07
分税制所划定的中央与省之间的关系几乎被完整地传递到县乡基层财政。
⏱ 2024-05-12 11:56:16
虽然分税制改革集中了县乡财力，扩大了收支缺口，但是通过转移支付几乎完全弥补了因改革带来的县乡财力减少部分，维持了与改革前相同的相对收支水平。
⏱ 2024-05-12 11:57:39
虽然分税制集中县乡收入的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移支付弥补。从这个角度上来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但这只是总量分析，如果转移支付的分配在地区间没有实现均等化，则亦会造成某些地区县乡财政的困难。
⏱ 2024-05-12 12:01:14
转移支付的作用有两个，一个是通过转移支付，实现地区间财政支出的均等化，使得各个地区的居民能够享有类似水平的公共服务；另外一个通过转移支付实现中央政府对地方政府的行为约制。
⏱ 2024-05-12 12:02:01
转移支付的均等化效应远弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应。
⏱ 2024-05-12 12:03:49
分税制在集中了地方财政的收入、提高了中央财政占财政总收入的比重之后，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口。从全国总的形势来看，基本是成功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。这无疑与分税制制度设计的初衷是有差距的。所以我们可以说，分税制实行十年以来，提高“两个比重”和“国家能力”的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。
⏱ 2024-05-12 12:11:26
单纯的讨论财政的收入、支出和转移支付的分配，只是财政的一个方面即“财”的方面，要真正全面理解这些收入分配背后的影响因素，还应深入到政府行为的层面即“政”的方面。分税制作为一次意义深远的制度变革，在集中财政收入、加强转移支付的同时，还对政府和企业的关系以及地方政府的预算外收入产生了巨大的影响，这在很大程度上重新塑造了过去十年来地方政府的行为模式。
⏱ 2024-05-12 12:12:21
与此同时，分税制改革对中央和地方关系、区域间关系以及政府和企业的关系也产生了重大而深远的影响，这些影响在分税制实行十年以来逐步呈现出来。首先，在中央和地方的关系上，中央财政的实力以及所谓的“国家能力”不断加强。中央财政不但独立于地方财政，而且地方财力的近三分之一需要中央财政拨付转移支付进行补助。通过这种先集中财力、再进行补助的方式，中央实际上掌握了对财政收入的再分配权力，加强了中央权威，比较彻底地消除了财政上“诸侯割据”的潜在危险。另一方面，通过设立独立于财政、垂直管理的税收征管系统，在一定程度上解决了改革前“利税”不分、地方政府“藏富于企业”的老问题，能够有效地保证经济增长带来的收益被国家财政分享。与此同时，地方政府尤其是中西部地区的地方政府在财政上对中央的依赖性也大大增强。
⏱ 2024-05-12 12:13:56
认为分税制是造成中西部地区基层财政困难的原因的说法有一定的片面性。分税制虽然通过税收共享从地方政府集中了收入，但是转移支付制度又将大部分集中的收入拨付到地方政府进行支出，所以说地方政府由于税收分享造成的财政缺口大部分得到了弥补。但是，由于转移支付的分配存在区域间的不平衡，使得地区间的财力差距不但没有越来越小，反而呈现出逐渐拉大的趋势。从全国趋势上来看，在过去的十年里，东部地区靠工业化、西部地区靠中央补助使得人均财力都有明显而迅速的增长，唯有中部地区基层政府、尤其是县乡政府的人均财力增长缓慢，也与东部与西部的差距越来越大，这说明转移支付制度还有待于进一步完善。
⏱ 2024-05-12 12:18:57
分税制之前，企业按隶属关系上缴税收，使得地方工业化带来的收益大部分保留在地方政府手中，这使我们看到自80年代到90年代中期全国兴盛一时的乡镇企业。众所周知，乡镇企业作为一种集体产权的企业组织，其竞争能力在很大程度上来自于地方政府的大力扶持。分税制改革之后，所有企业的税收都要与中央分享，而且税收系统独立于地方政府，这导致地方政府能够从企业中得到的财政收入大为减少，办集体企业的热情迅速下降，我们看到了90年代中期以后乡镇企业大规模转制的现象。
⏱ 2024-05-13 01:07:57
我们看到，过去描述的所谓中央与地方“一放就乱、一收就死”的关系在最近几年里已经不再适用，中央尽可以加强规范、集中收入，但是地方政府和地方经济并不会因此被“管死”，而是不断挖掘出新的生财之道。所以，分税制带来的集权效应并非全面而有效的，除了集中了部分地方的预算内收入之外，最多只能算作“表面集权化”。所以如果只讨论分权和集权的优劣之处而不讨论预算约束，对于中国这样一个大国来说意义是非常有限的。
⏱ 2024-05-13 01:11:45
第六章 县乡财政危机
中国的财政体制是所谓“下管一级”的体制，即中央与省、省与地市、地市与县、县与乡镇分别制定两级政府间的财权和事权的划分办法。这意味着中央不会对省以下的政府间财政体制进行过多干预，而最基层的县与乡镇间的财政体制也甚少受到来自中央、省、地市的直接干预，有着相当大的自由度。
⏱ 2024-05-13 01:12:50
中央和省之间的财政体制对于下辖各级政府间的体制起着示范的作用，下级政府间的体制通常会与中央与省之间的体制大致相似。
⏱ 2024-05-13 01:13:09
在分税制之前，各级政府间普遍采用的是中央与省之间的“财政包干制”，县乡之间也是如此。县与各乡镇之间一般实行指标任务式的“一揽子包干法”，在包干的基础上对于超额完成任务的和不能完成任务的乡镇分别采取奖励和惩罚的措施。这种体制每隔三到五年要进行一次调整，主要变化的就是包干任务和超收、欠收的奖惩办法，另外对于支出责任也可能会根据实际情况的变化进行一些相应的调整。
⏱ 2024-05-13 01:14:53
一般而言，财政的支出责任可以总结为“三保”，即“保工资、保运转、保建设”。保工资就是要保证行政和事业两大类部门工作人员的工资发放；保运转则是要为各行政和事业部门配备日常办公经费，这些经费包括办公用品、会议、差旅、招待费用等等，一般是按照财政供养人员数来配备；保建设则是指一些常规性的公共维修和建设项目。
⏱ 2024-05-13 01:18:46
财政包干体制在县乡间的表现形态。激励作用是非常明显的，对于超收乡镇而言，增大超收部分所得的收入全部是可以自由支配的“活钱”，而对于欠收乡镇而言，完成收入基数就意味着不必东拼西凑地去填补支出基数。这个体制对于我们理解乡镇政府的行为有很大的帮助。
⏱ 2024-05-13 01:21:52
在地方的实践中，乡镇政府要实现自己可支配收入的最大化，并非一味地以收入最大化为目标。因为在这种包干制下，在一个体制周期内收入的快速增长会提高下一周期内的收入基数和收入任务数，这会造成下一体制周期内完成任务的难度，并造成自身收入的减少。因此，乡镇政府的行为策略是应该与乡镇政府官员的任期制结合在一起理解的。如果一个官员为了博取很快的晋升，他可能会尽全力增加其任期内的财政收入；如果一个官员预期到自己会在相当长的一段时间内留在本乡镇，则他可能会对收入增长的速度进行“控制”。
⏱ 2024-05-13 01:22:00
分税制与包干制最大的不同在于“分税”，即对不同的税种采用了不同的税收分配办法，而且彻底改变了过去按照企业隶属关系划分税收的办法。例如就增值税而言，全国所有工业企业，无论其所有权性质如何，无论其归哪一级政府部分所有，无论其所在地在何处，都是按照中央和地方75∶25的比例进行分配。这种“一竿子捅到底”的办法实际上在一定程度上突破了原有的“下管一级”的财政体制，使得从省到县和乡镇都要对中央共享税收的分配办法作出反应。
⏱ 2024-05-13 01:24:11
所谓“分税包干”，就是分税种进行包干。对于省级政府而言，其本级所属的大型工业企业的增值税和消费税被中央按照分税制方案划走绝大部分之后，本级的财政收入锐减，不能够满足其支出需要。在这种局面下，中西部地区的许多省份仿照分税制的设计，与省以下的财政单位也开始实行分税种的收入分享制度。这种分享我们可以称之为“省内分税制”。
⏱ 2024-05-13 11:17:19
这种“省内分税制”非常可能导致各地区和市级财政单位亦步亦趋地实行“地市分税制”，即地市与县及以下单位也会划分一些共享税收。我们可以将这种层层共享税收的体制称之为“层层分税制”。
⏱ 2024-05-13 11:17:59
“层层分税制”鲜明地展示出分税制对于省以下政府间财政关系的影响。中央政府虽然只是规范了与省级之间的税收分配关系，但是却如“一石激起千层浪”般地使得省以下各级政府纷纷进行分税种的税收分享改革。
⏱ 2024-05-13 11:19:11
虽然从全国的总量上来看，中央集中的税收收入大部分都作为税收返还和转移支付下拨到了地方乃至县级财政，但是从结构上来看，转移支付既存在着地区上的不平衡，也存在着拨付方式上的缺陷。从地区上来看，中部地区的县乡财政得到的人均转移支付是相对最少的；从拨付方式上看，虽然西部地区得到的转移支付并不少，但是大部分是以专项转移支付的形式下拨的。专项转移支付不是财力性的补助，不能担负起“保工资、保运转”的支出责任，而且这些资金的分配、使用都不能由基层财政做主。从时间上来看，财力性的转移支付直到2000年也只占到转移支付总量的10%稍多一点，完全不能够对分税制后县乡财政的缺口起到真正的弥补作用。
⏱ 2024-05-13 11:24:56
“层层分税制”迅速向上集中了财力，“基数包干法”又对下级财政的增收施加了巨大的压力，而转移支付又没有迅速到位。这就是分税制推行之后中西部地区的县乡财政面临的基本局面。基层财政的困难最直接地表现为90年代中期以后迅速变得异常突出的农民负担问题。
⏱ 2024-05-13 11:26:03
在这种情况下，乡镇政府不得不“各出奇谋”，想尽办法来调用、转借其他的资金以填补财政收入的“亏空”，因为如果财政收入达不到基数，县财政的工资补助收入也不会全额下拨。一种比较常见的办法是，是将一笔非预算资金“调入”预算内作为财政收入上缴县国库，县财政再把这笔资金当作预算内的财政支出（例如工资）拨付给乡财政，这样一笔非财政收入实际上是被当作财政收入在县乡之间“转”了一圈，所以有些地方财政干部将这种办法称为“空转”[插图]。
⏱ 2024-05-13 11:32:29
至此为止，我们对工资拖欠问题有了一个明确的答案，即乡镇政府通过筹借资金“完成”了财政收入的包干基数，在上缴县级财政、又得到县财政拨付的工资款之后，必须先拿出一部分去偿还调用、转借和借贷来充作财政收入的资金，这样才导致了工资的拖欠和乡镇财政运转的困难。如果不能及时偿还，便形成了基层政府的负债。这样，乡镇政府就陷入了一个两难的境地：如果要及时全额发放工资，就会形成负债，而且由于借款多来自于企业和民间，不偿还就丧失了“信用”，以后就会告贷无门；如果要及时全额还清贷款，工资就发不了，而“保工资”是乡镇领导的第一要务。实际的运行策略是，工资发一些，旧债还一点。结果工资拖欠避免不了，债务也越积越多。
⏱ 2024-05-13 11:33:38
[插图]
⏱ 2024-05-13 11:43:43
第七章 基层政权的“悬浮”状态
农民负担问题之所以非常重要，因为它直接关系到乡村社会的稳定。在中国的传统政治中，这也是一个中心的问题。历代的王朝兴衰更替，除了外族入侵是一个直接的外部因素之外，沉重的农民负担导致民不聊生是重要的内部因素。历代统治者都极为重视农民负担问题，被看作是“国之大本”[插图]。
⏱ 2024-05-13 20:54:36
从表面上看，税费改革的主角是两个，即中央政府和农民。中央政府付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的财政缺口，农民则直接从中受益。但从改革的执行和后果来看，真正的主角是地方政府。虽然按照改革的设计，地方政府能够维持改革前的财政收支状况，但在实际过程中，农村地方政府，尤其是县乡村三级政府和组织却受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚。首先是乡镇政府的职能和角色开始受到普遍的质疑。作为五级政府中最低的一级，乡镇政府在改革前的实际职能被概括为“三要政府”，即“要钱、要粮、要命”，分别是收取税费、定购粮和开展计划生育。定购粮自90年代后期已经基本名存实亡，而计划生育工作也随着社会发展和人口素质的提高变得不那么困难，最困难的“要钱”任务则被税费改革一举取消。在这种形势下，有学者和政策研究人员提出应该取消乡镇一级政府，或者将其作为县级政府的派出机构。其次，中央和地方基层政府的关系、尤其是县乡村的关系正在发生深刻的变化。税费改革以前，基层政府的财政主要依靠地方税收（包括地方的工商税收和农业税收）、各种摊派和收费。对于大部分中西部地区的农村而言，收入结构的特点是费大于税、农业税大于工商税；而改革取消了农村收费和农业税之后，这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。这些补助不但包括税费改革转移支付和农业税降低转移支付，还包括越来越多的名目繁复、数量巨大的专项补助。改革伴随着巨大的财政资金由中央向中西部的地方流动的开始。用政策语言来说，税费改革是“公共财政反哺农村”的开始。
⏱ 2024-05-13 22:14:36
从改革的设计和初衷来看，两个目的是非常明显的。一个是减轻和彻底取消农民负担，另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业体系，即不是靠向农民收钱、而是由政府的公共财政体系来负担地方的公共建设。但是执行的任务非常艰巨：一是要保证农民负担不再反弹，避免所谓的“黄宗羲定律”[插图]；二是要建立有效、公平的公共服务体系。这两个任务的成败却主要取决于位于中央和农民中间的地方政府。更直接而言，取决于地方政府财政收支的状况和财政体系的运行效率。也就是说，税费改革表面看来是国家与农民关系的调整，而实质上改革的关键却在于中央和地方关系的调整。因此，理解新型的国家—农民关系的关键在于我们对地方政府行为的理解。
⏱ 2024-05-13 22:11:33
农村基层政府的财力主要有三个大的部分计算而来：本级收入（预算内收入）、补助收入或上解支出、预算外收入。其中本级收入是指经过财政体制划分之后属于本级政府的收入；而补助收入则是指上级政府为了弥补本级政府的支出，而拨付的各种补助或者转移支付。通常财政上计算一级政府的“可支配财力”时，采用“本级收入+补助收入-上解”的办法，这也等于本级政府的预算内支出的总量。预算外的收入和支出通常单独计算，所以“可支配财力”的概念并不包括预算外的部分，但是实际上，预算外收入无疑是构成政府财力的一个重要部分。
⏱ 2024-05-13 22:15:06
造成乡镇财力下降的直接原因是转移支付和农业税增加额不足以弥补原来的“三提五统”收费。
⏱ 2024-05-14 12:44:36
按照财政部《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》（财预【2002】468号文件），我们得到：某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付+教育集资转移支付其中：该地区乡镇转移支付=（该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他统筹支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收-该地区农业税增收）×该地区转移支付系数[插图]我们可以看到，乡镇转移支付的计算依据实际上就是原来“五项统筹”的内容。而乡镇转移支付是税费改革转移支付中最大的一个部分。这说明中央对地方计算的时候，实际上是根据地方改革前的乡统筹为基础来计算的。有意思的是，在税费改革前，财政部要求各地上报“三提五统”等农民负担的实际数量，而各地政府因为并不知道这个上报数是为了计算转移支付，反而以为是对农民减负工作的检查，所以大部分上报的要少于实际数。而中央对地方转移支付的测算则是以这些上报数为主要依据。
⏱ 2024-05-14 12:46:20
县级政府在向下进行税费改革转移支付时，对事权进行了一些实质性的调整。正是这些调整使得税费改革转移支付有相当大的一部分并没有发放到乡镇政府中去。这些调整中主要的方面包括农村义务教育与乡镇人员工资的发放形式。
⏱ 2024-05-14 12:46:32
在改革以前，小学和初中公办教师的工资是由乡镇的预算内财力进行支付的，而改革以后，则由县财政的预算内财力直接支付，即县财政直接将工资发放到全县每个公办教师的个人银行账户上去，不再和乡镇财政发生任何关系。从表面上看，县财政的负担增加而乡财政的负担减轻，实际上并非如此。如我们在上一节所述，县乡之间的预算内财力分配是由县乡财政体制决定的。改革以前，县级政府会在体制中为各乡镇安排发放教师工资的财力，而改革以后，则不再安排这一部分财力。一个简单的做法是，各乡镇将原来用于发放教师工资的财力上解到县财政，由县财政直接发到教师个人账户里去。实际上，这些财力本来就放在县级国库里，所谓“上解”，其实就是县财政不再下拨到乡镇而已。从财政上说，发放教师工资不再是乡镇财政的事权，而变成县级财政的事权，所以叫作“以县为主”。改革的主要意义在于解决乡镇财政因为自身困难而拖欠、挪用教师工资的问题。
⏱ 2024-05-14 12:51:35
“以县为主”的主要内容是教师工资由县财政统发，而办学的其他费用，如学校运转的公用经费，县财政很少负担，主要由学校直接向学生收取的杂费负担。
⏱ 2024-05-14 12:51:51
那么，县政府为什么就能够“名正言顺”地将转移支付中的“乡村办学经费”留在县里呢？这是因为“以县为主”以后，虽然名义上乡镇政府仍负责民办教师工资和学校日常运作费用，但这些支出责任实际上已经有名无实。民办教师大部分分布在小学，初中的民办教师非常之少，而小学民办教师的补助按照历来的“三级办学”体制（村负责小学、乡镇负责初中、县政府负责高中），是村级的责任。教师工资统发一般伴随着对民办教师的清退、转正工作，而且是以“清”为主、以“转”为辅。所以在实现“以县为主”后，民办教师的工资支出已经是很小的一部分了。而学校的日常运作则主要依靠向学生收取的杂费，只是在运转十分困难的时候，校长才会去找乡镇政府要求补助。如果是小学，则要先找村长，村里办不成，再和村长去找乡长。能否得到、得到多少，都很难说。而在这种形势下，县政府将转移支付的办学经费留在县里，乡镇政府也难有异词。
⏱ 2024-05-14 12:53:27
对于财政和金融机构而言，资金的流动和时间上的延迟是生财和用财的关键因素。
⏱ 2024-05-23 10:50:53
工资支出，看上去虽然像是刚性的、专门的支出款项，但是由于这是财力的主要部分，乡镇政府经常用来应急。工资如果能晚发一个月，资金的运用余地就大大增加，这相当于增加了其政府财力。在税费改革以前，乡镇政府有“统筹费”来调度使用，这相当于基层政府运转的“润滑剂”。税费改革以后，这笔“润滑剂”缩水，乡镇政府必然会挤占、挪用其工资支出来维持乡镇的运转和日常工作。
⏱ 2024-05-23 10:51:58
事权上收、工资统发作为税费改革的后果或者配套措施，使得乡镇财政变得越来越“空壳化”。
⏱ 2024-05-23 10:53:30
工资的统发制度则实际上将乡镇财政完全“挖空”。全额财政供养人员的工资统发以后，乡镇的财力便只剩下了公用经费和税费改革转移支付，而这两部分的资金分配也逐年减少。
⏱ 2024-05-23 10:55:11
与事权上收、工资统发相伴随的另外的变化就是县乡关系全面的重新调整。首先，在对税费改革转移支付的向下分配中，县级政府并不是简单计算财政缺口，而是重新规定支出标准。也就是推翻改革前对乡镇财力缺口的测算，重新制定一套乡镇的事权分配方案。其次，在县乡财政体制对财权的分配中，农业税的征收不再是重点，工商税收变成了原来那些农业乡镇的主要工作任务。
⏱ 2024-05-23 10:57:27
乡镇预算外收入的减少和转移支付的分配方案实际上的效果是“硬化”了乡镇的预算约束。一方面，将一些有收费项目的支出责任直接上收到县级执行，另一方面，分配到乡镇的转移支付资金都附加了各种条件。在这两个过程中，县财政集中了越来越多的乡镇财力，而乡镇财政的预算权力则被减到了最小化。对于乡镇财政来说，这当然是巨大的代价。而改革之所以能够顺利进行，没有遇到大的阻力，是因为在执行过程中，县级政府采取了一些补偿性的措施。
⏱ 2024-05-23 10:59:17
从表面上看，县级政府截取了大部分的税费改革转移支付，但实际上这些转移支付资金中许多被用来提高乡镇的支出基数，即乡镇政府人员的工资和公用经费。
⏱ 2024-05-23 11:00:03
总结税费改革以后政府间关系的变化，我们发现主要在两个方面。一个是通过对事权和支出责任的再划分，乡镇财政基本上变成了空壳财政，大部分财政资金都是用于发放乡镇人员的工资，处于“有财无政”的状态；另一方面，乡镇人员的工资比改革前变得更有保障，旨在“养廉”以防聚敛。这对于乡镇政府的行为模式产生了巨大的影响。
⏱ 2024-05-23 11:00:54
总结起来，借债有两个主要的来源。每年年底，许多乡镇政府都会向县财政打报告，以各种名义要求补助。这些补助，在县政府看来都是“暂借款”，而在乡镇看来都是“赞助款”或“困难补助”，是不打算还的。另一个办法是乡政府干部用个人名义，向民间借款。这些借款一般具有小额、多笔、高利、短期的特点，主要用于维持政府运转，有时也用来充当税款，完成收入基数。这些借款多发生在年底，是为了还旧债和借新债。
⏱ 2024-05-23 11:14:41
总而言之，税费改革以后，乡镇政府的行为由向农民收取税费一变而为借钱和“跑”钱。借钱和跑钱，一要靠上级政府，二要靠民间的有钱人。税费改革，在使得基层政府更加依赖于上级政府的意义上是一种集权化式的改革，它产生的另一个也许是更加深远的影响在于，基层政权运作的基础正在发生悄悄的改变，民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象。
⏱ 2024-05-24 17:19:35
从本章的分析可知，税费改革在减轻和取消农民负担的同时，开始对中央和地方政府、地方政府和地方政府之间的关系产生巨大的影响，收入和支出的分权框架逐渐消失，对于以农业收入为主的县乡政府而言，其财政收入的主要部分开始由农业税费变成来自中央及上级政府的转移支付。而农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。
⏱ 2024-05-24 17:22:13
税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”的关系。在这个过程中，中央政府通过加强预算和预算外管理、转移支付制度和对资金的监管来控制地方政府的行为，而地方政府内部的关系也发生了很大的调整和改变，其中县乡体制的调整、转移支付制度的设计和具体化以及“以县为主”、“工资统发”的改革都是为了配合税费改革的实行而做出的积极调整。改革取得了明显的成效，即农民负担大为减轻，地区间均等化的转移支付框架初步建立了起来，由上而下、用东到西的转移支付资金替代农民税费成为中西部地区基层政府财政收入的主要来源。但是，税费改革的更深层次的目标，即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成，而且出现了一些意外的后果，其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府行为的“迷失”。我们看到，乡镇财政在变得越来越“空壳化”，乡镇政府的行为则以四处借贷、向上“跑钱”为主，不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。
⏱ 2024-05-24 17:29:29
即使乡镇政府不被取消，“悬浮型”政权的特征也已经越来越凸显出来。
⏱ 2024-05-24 17:34:08
第十章 专项资金在基层：农村义务教育
从国家政策的角度来讲，我国农村义务教育的管理体制叫作“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”。从这个体制上看，各级政府对义务教育均有不同程度的投入，而以县级政府的投入力度最大。
⏱ 2024-05-27 17:35:11
首先，税费改革促进了民办教师和代课教师的清退工作。由于这些非公办教师的工资来自于乡统筹中的农村教育费附加，税费改革取消了这笔收费之后，非公办教师的工资来源便没有着落。新拨付的税费改革转移支付资金属于预算内资金，只能用来补发公办教师的工资，不能用于这些非财政供养人员的工资支出。在我们调查的两个县，民办教师和代课教师都是在税费改革的前一年(2001)就已经清退干净。其次，税费改革并没有使教师工资拖欠的问题得到解决。从我们上一节的分析得知，工资拖欠的主要原因是入不敷出和虚假收入，而税费改革并没有解决乡镇财政的收入问题，反而通过杜绝收费，使得乡镇财政的日子更加难过。在这种情况下，教师工资的拖欠问题必然是更加严重了。再次，税费改革使得公用经费和校舍建设资金成为乡镇财政无法解决的问题。在税改以前，公用经费就非常不足，这是由于乡镇财政预算内收入本身不足的缘故。而校舍建设和危房改造的部分资金则来自乡镇财政的收费、集资、借款和欠款。税改之后，这些非规范收费的路被堵死，学校的经费自然就更加没有着落。
⏱ 2024-05-28 00:55:05
“以县为主”之所以能够保证教师工资的足额发放，主要由于两个方面的原因。一个是部分“挤占”了乡镇财政的“水分收入”，这部分“收入”如果是由乡财政来发，只能用于“空转”或者“还债”，是无法用来发工资的，另一个原因在于利用了税费改革导致的县级财政收入中农业税的增加。而农业税之所以能够增加，是由于“并费入税”，实际上是将原来乡镇政府的一部分收费算在其中。所以说，解决教师工资拖欠问题，并不是县财政拿出了另外的财力，也并非由于上级增加的转移支付，而是属于“羊毛出在羊身上”，实际上是将一部分乡镇财政的“虚假收入”和一部分改革前的乡镇收费集中上来，统一发放了教师工资，直接由县财政将工资付到教师个人的银行账户之上，一举解决了教师工资拖欠问题。从财政资金运行的意义上说，这实际上就是将一部分财政资金通过由县财政设立了一笔统一、直接发放的“工资专项资金”，绕过了乡财政，但是有意思的是，这笔资金的真正来源还是乡财政。这种根据支出用途、利用上级财政直接以类似于专项资金的支配方式使用财政资金的方式，正是此后各类财政资金“专项化”的滥觞。
⏱ 2024-05-28 00:58:40
税费改革不但促进了“以县为主”体制的实行，而且也能够保证县级财政有比较足够的财力来发放教师工资。换句话说，“以县为主”紧跟在税费改革之后实行，实际上是把税费改革带来的县级财政增收给了教育。
⏱ 2024-05-28 00:59:46
“以县为主”解决了义务教育教师工资的问题，但是并没有解决好公用经费和学校建设的资金问题。
⏱ 2024-05-28 01:01:26
对于中小学而言，日常的办公费用、学校运转所需的费用有两个基本的来源，一个是从学生手中收取的杂费，收费标准比较严格且总额较少，勉强可以满足书本、体检、水电等开支，而学校的教学设备，从粉笔到课桌板凳、从开运动会到体育器械，都需要从财政的公用经费中列支，这是学校运转的另一个经费来源。
⏱ 2024-05-28 01:02:40
这种基层财政的运作方式虽然不够规范和透明，但是由于政府与基层社会接触密切，信息沟通充分，能够解决很多实际出现的问题。实际上，这也正是乡镇一级财政存在并能发挥作用的意义所在。而随着“以县为主”和“税费改革”的展开，这种局面也彻底改变了。“以县为主”的教育体制几乎完全取消了乡政府对教育的投入责任，当然包括公用经费。
⏱ 2024-05-28 01:09:08
乡政府在“以县为主”的体制中地位尴尬。按照“以县为主”的规定，乡镇政府的领导们都异常轻松，在我们的访谈中，他们在谈到以后教育问题时，都表现出一副“事不关己、高高挂起”的姿态，但是在实际的执行过程中，他们又无法作壁上观。造成这种尴尬局面的根本原因，还是在于县级财力的紧张状况。
⏱ 2024-05-28 11:20:37
可以预见的是，在县乡财力没有迅速增加、县乡财力持续紧张的情况下，“以县为主”的体制很可能又回到以前“以乡为主”的“东拼西凑”的老路上去。
⏱ 2024-05-28 11:21:15
随着专项资金数量和种类的迅速增加，层层上报、审批成了地方政府最为主要的工作之一，也成为地方政府获得上级资金的主要管道之一。有的地方官员说，地方干部最主要的考核目标是“招商引资”，这四个字实际上是两件事，“招商”是指从发达地区招揽企业和投资，而“引资”就是去上级部门跑资金、跑项目。而跑资金、跑项目最重要的是靠“门路”和“关系”。
⏱ 2024-05-28 11:24:25
一个村的项目和财政资金多少主要不是和这个村的需求有关，而是和村领导的跑项目的“能力”有关。
⏱ 2024-05-28 11:24:43
只要项目的分配不尽合理，一般都会带来严重的使用效率问题。效率问题主要表现在这样几个方面。一是违规使用。我们在调查中发现，除了扶贫款、救灾款等少数几项被称为“高压线”的专项资金之外，拖延、截留、挪用、挤占专项资金的现象非常普遍；二是“一女多嫁”。搞一个农田水利项目可以以多个项目的名义从财政、水利、扶贫等部门套取多笔专项资金；三是“假配套”。由于专项资金一般要求地方政府各级配套下达，而地方政府又无能力进行配套，所以在专项之间腾挪借用搞“假配套”的现象屡见不鲜。
⏱ 2024-05-28 11:26:17
第十一章 发达地区的基层财政
因为与以往的财政包干制度相比，分税制更注重效率而非地区间的绝对平均，所需要引起关注的只是如何加强和完善配套的转移支付制度而已。
⏱ 2024-05-29 01:32:25
如果说预算内的财政是受到市财政部门核定支出、严格控制的“吃饭财政”，那么预算外的财政收支才是真正体现乡镇政府的公共财政功能、提供服务和搞建设的乡镇财政，我们可以将其称为“办事财政”，这也是发达地区区别于不发达地区的一个最重要的方面之一。
⏱ 2024-05-29 01:37:23
我们可以看出南海的乡镇财政与不发达地区的“吃饭财政”和“要饭财政”相比，具有这样几个鲜明的特点：首先，其预算内财政也是“吃饭财政”。虽然与不发达地区相比，南海乡镇预算内财政的总量很大，但是大部分都上缴到上级财政单位尤其是市级财政使用，所以留在乡镇一级的财政收入仍然主要用于工资和日常运转支出。其次，“吃饭”的开支和“办事”的开支在财政体制上是分开的。在不发达地区，我们看到非常严重的预算资金的互相“挤占”的情况，通常是“吃饭”的钱挤掉了“办事”的钱，而某些不得不办的“大事”如校舍修建、道路建设又反过来挤占“吃饭”的钱或者是干脆举债或从农民手里收钱，加重农民负担。但是在南海这种“挤占”现象不存在，因为办事（各种公共财政开支）的钱都是从预算外财政里出，这也是我们将这部分财政称为“办事财政”的原因。这种做法可以消除挤占现象，保证公共建设的开支，当然也有潜在的问题。正如我们前面的分析所言，在市和镇的财政关系中，乡镇财政通过把大部分地税收入的财政权限交给市级财政而得到了对预算外也就是“办事财政”的财政权限，市级财政对“办事财政”的支出并无控制和干预，所以在某种程度上，乡镇财政的“办事财政”实际上也是一个“独立财政”，缺乏上级部门的控制和监管。随着工业化的深入和经济的发展，我们有理由相信这一块独立财政会迅速膨胀，而乡镇政府也有这样的动力。再次，用于“办事”的钱主要来自土地的非农化。国家作为一个利益主体，虽然没有得到由土地非农化带来的直接收益，但是通过征收企业的增值税等国税税种也参与这种“以土地为中心”的工业化收益的分配。只不过向其纳税的这些企业都是一些没有办理国家征地手续的“空中工厂”而已。市级政府不是土地的所有者，不能分享地租这种工业化的土地直接收益，但是通过汲取大量乡镇一级的地方税收，而最大化地参与了工业化间接收益的分配。但是这种分配是以与乡镇政府的妥协为代价的，妥协的结果就是乡镇政府可以建立起一块以土地的直接和间接收益为中心的“土地财政”，并且对其具有完全的财政权限。在这部分财政里，既有土地带来的直接收益（地租或土地有偿使用费），也有土地非农化带来的间接收益（治安、教育、文化的各种收费）。随着这部分财政独立性的增强，必然迅速膨胀开来，其经济和社会的影响有待进一步的考察和分析。
⏱ 2024-05-29 01:41:33
第十二章 土地征用和政府的土地收入
目前我国土地的所有权有两种形式：全民所有制和集体所有制。全民所有制即国有土地，我国所有的城市土地均为国有，按照1982年的宪法修正案规定，“城市的土地属于国家所有”（第10条）；集体土地所有权则属于农村集体。
⏱ 2024-06-03 00:39:27
土地收入是指政府通过征税、收费或者经营形式获得的、与土地征用和出让有关的收入。其中既包括了通过土地出让得到的土地出让金，也包括了各种与土地有关的税费收入。严格来说，土地出让金并非政府的财政收入，而是通过土地开发和出让得到的“准经营”式的收入，是土地使用方“一揽子”向政府缴纳的整个使用权期限内的租金。
⏱ 2024-06-02 23:50:22
国家征收土地增值税，主要目的是为调节房地产开发市场的秩序，抑制房地产开发、转让的暴利行为。因此，这一税种的征收，最主要受到影响的还是房地产开发企业，特别是开发别墅、公寓、写字楼等高档项目的开发商，以及炒卖楼花的个人买卖行为。因为《条例》规定：纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额（开发成本及税费）20%的，国家免征土地增值税。因此从这点来说，个人购买房屋如果购买的是普通标准住宅，而且是用于自己居住的，一般不会受土地增值税影响。而如果购买的是高档次规格的房产，由于开发商的利润率（增值额）许多都超过了土地增值税开征的最低限额，这部分开发商必然要缴纳一定比例的土地增值税，这样开发商的开发收益就会相对减少。
⏱ 2024-06-02 23:53:40
土地出让金不是税费，而是政府出让土地得到的租金。这笔租金实际上是一笔支付的多年租金，从资金性质上来看，是用地企业的预付资金。
⏱ 2024-06-02 23:58:29
第十三章 土地财政
地方政府流行的说法“第一财政靠工业、第二财政靠土地”说明了二元财政的收入来源，“吃饭靠第一财政、建设靠第二财政”，则说明了二元财政的支出。
⏱ 2024-06-03 00:05:55
综合长安区和绍兴县的情况来看，土地收入无疑是地方财政的支柱。在绍兴，无论是预算内还是预算外土地收入都是最为重要的部分。为什么在这些地区会形成这种以土地收入为主的二元财政结构？对于地方政府而言，这种结构的形成有赖于外生和内生因素的共同作用。外生的因素就是当前的土地、财政和税收体制，而内生的因素是地方政府在当前体制下的谋利行为。分税制改革以来，中央将一般预算内的主体税种划分为中央收入，而将非主体税种划分为地方收入。同时，由于在1994—2002年间被划分为地方收入的企业所得税和个人所得税增长迅速，2002年中央又把这两个所得税划为中央地方共享收入。这种集中财力的努力给地方政府的收入行为带来了一种“挤压”效应，即迫使地方政府不断把增加地方财政收入的重心移向那些零散、量小、不重要的税种。在所得税变成中央共享税之后，我们看到自2002年以来，营业税的增长异常迅速，成为带动地方财政收入增长的最主要力量，这明显就是“挤压”效应的结果。
⏱ 2024-06-03 00:08:49
中央伴随分税制改革的另一个努力在于预算制度改革。预算制度改革主要内容是将预算外的资金纳入预算内进行管理，同时推行国库集中支付制度和预算外资金的“收支两条线”的管理办法，力图使得地方政府的资金收支透明化、管理规范化。由于预算内资金的管理是相对集权化、透明化的，而预算外资金对于地方政府来说相对自由度较大，如果将预算外资金纳入预算内管理的话无疑限制了地方政府的支出权限。这就造成了第二个“挤压”效应：地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入，而其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。
⏱ 2024-06-03 00:09:39
在双重“挤压”效应之下，对于地方政府的财政来说，预算内财政增收的重点变成了营业税和土地税收，而预算外财政增收的重点就是土地出让金。
⏱ 2024-06-03 00:10:15
预算外的土地出让金部分的主要使用途径有三个：首先是用于土地开发和转让成本，这包括对农民的补偿和“三通一平”“五通一平”的成本，正如我们在分析土地出让金的时候所指出的，这部分不包括在土地出让金的净收益中。土地出让金的净收益，主要用于两个方面。一个是用于补充财政支出和土地征用的其他成本。土地出让金是政府手中的“活钱”，缺少预算约束，这些资金虽然许多都是通过财政部门支出的，但与正规的财政资金支出制度完全不同。政府征用和出让的土地分成三大类，公益性、工业化和经营性，分别采取划拨出让、协议出让和招拍挂的出让方式。对于公益性土地出让（公路、水利、教育、卫生等等），政府的土地开发收入并不足以弥补土地开发的成本，所以这里政府一般要“倒贴”，但是具体倒贴多少，倒贴的部分到底是从土地出让金中支出还是靠银行贷款，各地的情况并不相同，我们也缺少具体的数据。另外，对于工业性用地的开发，地方政府也一般无钱可赚，这是因为各地政府为了“招商引资”，一般会限制地价。如下表所示，工业用地的价格并不像商住用地那样连年增长，而是保持在一个维持在开发成本的水平，在有些情况下，政府还要倒贴一部分。政府要通过土地征用和转让挣钱，主要靠商住用途的经营性用地。
⏱ 2024-06-03 00:11:20
另一个是比较重要的和大头的支出，这就是土地出让金的大部分会作为基本资产来成立一些政府下属的开发和建设公司。一般的县级政府下面都会有几个这样的大的公司：城市投资开发有限公司、城市交通投资有限公司、城市水务集团、城中村改造有限公司等等，一般将这些公司称为“政府性公司”。这些公司性质属于国有投资公司，一般在2000年以后成立，都是由政府部门的领导出任董事长或总经理，除了交通公司之外大都属于非营利性质，其主要的功能是进行城市公益性基础设施的投资和建设。
⏱ 2024-06-03 00:11:41
政府注入公司的土地出让金并非直接用来进行开发建设，而是用来作为资本金，获取银行贷款。这些公司政府性公司就是我们通常所说的“地方政府融资平台”。这是连接土地财政和土地金融的关键机构。
⏱ 2024-06-03 00:11:59
第十四章 土地金融和城市化：“三位一体”的发展模式
土地征用、开发和出让的目的和结果都指向大规模的城市建设，这正是新世纪以来高速发展的城市化的根本动力。
⏱ 2024-06-03 00:12:30
一般说来，作为融资平台主体的政府性公司获得银行贷款的途径有三种：公司互保、财政担保和土地抵押。所谓公司互保就是几个大的政府性公司用资本金互相担保进行贷款，由于这些公司的资本金大部分来自于政府的财政投入，所以这些贷款基本属于政府用财政资金作保的贷款；财政担保则更为简单，实际上就是政府财政部门直接出面做担保主体，由财政局直接出具一份“承诺函”，其中写明贷款主体、担保主体以及各种细节。前两种其实没有太大区别，其担保资金都是政府的财政资金，第三种则是土地抵押贷款，这也是融资的主要方式。
⏱ 2024-06-03 00:40:28
要获得土地抵押贷款，则必须拥有土地使用权证。
⏱ 2024-06-03 00:40:32
政府一般将这些公司所要建设、开发项目用地的使用权划拨给公司。这些建设用地既包括公益性的建设用地，也包括部分非公益性的、用于经营性开发的商住用地。对于后者，政府性公司无权将其用招拍挂的形式出让，而是将其抵押给银行来获得土地抵押贷款。
⏱ 2024-06-03 00:41:02
在土地开发和城市建设中，所谓的“以地养地”之法是常见的。其基本思路就是将一部分地理位置好的公益性用地作为经营性用地按招拍挂的形式出让，获得高额出让金之后用于补贴公益性建设的支出。
⏱ 2024-06-03 00:43:59
这些储备土地的用途则更彰显出政府储备土地的动机。公益性质的建设用地和工业用地，由于无利可图，不在土地储备中心的供地之列。政府储备的土地几乎全部用于住宅和商业经营目的，以实现土地收益的最大化。
⏱ 2024-06-03 00:45:26
结合我们上面分析的土地抵押贷款，我们在此可以看到另外一种土地金融和地方财政的关系：银行不断地向土地储备中心发放土地抵押贷款，土地储备中心则不断进行征地——开发——出让以赚取土地出让收入，基本思路是用旧储土地的抵押贷款进行新一轮土地征收，然后用出让土地的收入还清抵押贷款，再用新征用的土地进行新一轮的土地抵押贷款。
⏱ 2024-06-03 00:45:56
在这个循环往复的过程之中，政府和银行的思路都非常明确：银行的土地抵押贷款以土地作为抵押，贷款一般在1—2年之内就可以收回；财政担保贷款虽然贷款期比较长，但是有不会破产的政府财政做担保，所以也可以放心放贷；政府的收入则来自两个方面，一个是土地出让收入，只要土地可以不断征用、出让，或者只要土地出让价格足够高，政府就可以取得巨额的土地出让收入；另一方面，只要财政和金融资金不断地投入城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，但是根据我们在上一部分的分析，政府的地方税收尤其作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收收入也会不断增长、财政实力会不断增强。进一步而言，政府收入的增长又会进一步扩大融资规模和征地规模，这无疑是一个“双赢”的局面。所以，我们可以看到，土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但为地方政府带来了滚滚财源，也塑造了新世纪繁荣的工业化和城市景象，我将其叫作土地、财政和金融“三位一体”的发展模式。
⏱ 2024-06-03 00:47:16
在这种模式下发展出来的轰轰烈烈的城市化实际上是以土地而非以产业和人口为中心的城市化，我将其称为“土地城市化”。这种“土地城市化”的发展模式有以下几个主要特点：第一，土地城市化不以工业化为必然前提。当然这并不意味着工业化过程不重要，而是说工业化并非城市化的中心内容。
⏱ 2024-06-03 00:47:56
但是各地发展的实践表明，城市化的关键在于房地产业，只要有大量的财政和金融支持，房地产业可以不依托于工业化而独立发展。各种房地产泡沫的形成正是财政和金融推动的一个结果。
⏱ 2024-06-03 00:48:10
在这个模式中，工业对于城市化的基础地位已经逐渐城市房地产业所替代了。
⏱ 2024-06-03 00:48:48
第二，土地城市化不以人口城市化为必要条件。在常规城市化的路径下，工业化为城市带来了资本积累，而工业化所需的劳动力及其家庭成员是城市发展的人口基础。这些人口基础的生产和消费构成城市运转的主体。但是在我国，城市化的路径有所不同，大量的劳动力及其家庭成员并没有成为城市居民。
⏱ 2024-06-03 00:49:38
税收收入、土地出让收益、非税收入、转移支付是财政收入的四大组成部分。
⏱ 2024-06-03 00:53:38